基层央行职责与职权不对称的问题与建议
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随着人民银行体制改革职能转换的不断深入，国务院赋予人民银行的总体职责有14项，到地、市、县一级人民银行的主要职责集中体现在贯彻执行货币政策、保持金融稳定、提供金融服务等三个方面。人民银行基层行在保持金融稳定、贯彻执行货币政策、协调与政府宏观调控相适应的金融调控的操作手段、反洗钱、反假币、征信及推进社会信用体系建设、利率控制、现金管理等方面的执法处罚权限弱化，出现了“窗口指导”难，综合协调难，区域金融调控难，反洗钱、征信、利率控制管理难等职责与职权的不对称状况。
一、存在的突出问题一是货币政策执行监督难。首先，基层行在落实货币信贷政策时通常以分析监测、“窗口指导”、座谈会通报、联席会议汇报等软方式，协调区域经济因地域、季节、结构调整等政策性贷款及行业贷款的投放、投量，监测调整区域信贷总量，督促落实“三农”贷款、下岗失业、子女上学、中小企业贷款等。基层央行货币政策可操作手段缺乏、金融调控手段弱化，出现了区域货币总量大量外流，严重地缩减了贫困地区信贷资金总量，制约了货币政策的导向作用。表现出工行、农行、邮储资金大量外流对西部落后地区县域经济产生了“抽水机”和“紧缩银根”的影响，加剧了贫困地区资金紧张，筹资成本高涨和利率的居高不下，严重点讲，资金的短缺已经阻滞了誓国家开发中西部战略”“扶贫开发战略”和“社会主义新农村建设战略”的实施，如果人民银行基层行没有检查落实处罚的硬手段加以控制贫困县域资金外流现象，这种经济现象将导致货币政策的执行和金融调控大打折扣，工行、农行、邮政储蓄机构在追求利润最大化和上一级法人管理的体制下，不会自觉听取并执行基层央行的“窗口指导”，形成货币政策执行难的局面。其次，货币政策工具支农再贷款只对农信社一家使用，农信社在不断上浮贷款利率的同时，对再贷款利率也上浮过高，基层央行多次检查处理仍然出现前查后犯，多数地县将再贷款利率与普通贷款利率两方面执行一个标准，丧失政策导向，高利率使农民难以承受。再次，再贴现和公开市场操作基层行基本不用，只要及时监测好法定存款准备金，确保足额交存和搞好基础货币的发行与回笼就是落实了货币政策。可见区域经济的发展中区域货币政策的调节手段有限，区域货币政策与财政政策的调节不协调配套，基层央行货币政策执行和金融调控操作手段亟待提高。
二是金融稳定监督检查难。基层央行作为保持区域货币市场、资本市场、保险市场的稳定、防范系统性金融风险的机构，对区域金融的相对稳定具有不可推卸的责任，但对银行业机构、保险机构可能带来的风险只能从报表报告上监测，没有监督检查的职责及权限，基层人民银行更没有权利要求监管当局等“三会”基层机构检查相关风险，无权要求监管办事处将检查结果报当地央行，由央行制定预防局部风险、处置风险、保持区域金融稳定的措施（包括救助和履行最后贷款人职责）事实上保持金融稳定、贯彻货币政策、保持币值稳定、促进经济增长是金融调控的核心目标，履行核心目标的基层央行却没有随时检查、协调、操作的手段，而由以履行监管职责、维护存款人合法权益为目标的监管当局承担检查监督权，基层监管办事处又无监督银行机构贯彻货币政策目标的职责，形成了金融调控目标与监管目标的“两张皮”。这是体制制度的缺陷带来基层央行职责与手段的不对称。西部贫困地区银行机构及保险市场萎缩，证券市场少有，信贷、理赔不规范，商业贿赂时有发生，局部风险隐患时有突出，基层央行预防和处置风险的手段有限，与协调预防化解区域性、系统性风险的，职责不对称。银监、保监、证监“三会”的监管应围绕央行金融稳定和货币政策目标的核心指标大局，兼顾存款人合法权益监管目标。
三是区域金融调控难。因区域经济发展的不平衡性，财政与信贷投资配合、政策性贷款的协调、银行间的拆借、区域资金市场民间融资、区域资金的运动等都需要基层央行的调节参与；区域经济增长的快与慢、产业投资增长的速度、区域经济的季节特征、区域发展规划等政府需要基层央行提出建议；政府的经济调控需要基层央行的金融调控的配合与协调，财政政策与货币政策也需要某种默契协调；区域经济的季节特征更加需要政策性贷款与支农再贷款及信贷资金的及时支持。这就需要基层央行有一定手段加以协调，合理配置区域资金资源，这种手段应该包括政策性手段和经济手段。目前，基层央行只有用再贷款手段加以引导，对商业银行、农信社的检查处罚等经济手段基本没有，基层央行的劝导基本不发挥作用。从而形成区域金融调控“真空”，与基层央行发挥，区域金融调控职责不对称。
四是反洗钱工作推行难。首先，反洗钱是同犯罪作斗争的一项艰苦复杂的执法工作。目前国家正在立法，反洗钱工作的依据只是人民银行发布的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，明确的只是对银行类金融机构的反洗钱监管要求，缺乏国家层面的反洗钱法律保障和制度安排；地方政府、公安部门和检察、法院等司法机关对反洗钱缺乏热情和活力，基层县支行作为一个科级单位要协调县政府、县公、检、法等县处级单位参与到发洗第二部分。货币政策钱工作中来难度加大。其次，由人民银行牵头组织反洗钱联席会议制度和金融监管协调机制因缺乏法律对相关部门单位履行反洗钱义务的强制约束，在具体工作中存在信息难共享、线索难调查、交易难查办等不少困难。第三，《金融机构反洗钱规定》第20条规定却对违反规定的金融机构可以由央行“责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，可以处3万元以下罚款；情节严重的，可以取消直接责任的高级管理人员的任职资格”，但央行职责调整，已无权干涉高管人员的任职资格管理，基层央行反洗钱检查处罚措施就难以落实，形成基层央行职责与职权的不对称，开展反洗钱工作十分被动、难度大。
五是征信及推进社会信用体系建设难。征信是人民银行在金融系统内开展的企业法人及个人银行贷款及信誉情况的登记反映，是推进社会信用体系建设的重要组成部分。目前，我国信用评级政出多门，社会认知度较低，《中国人民银行法》没有明确信贷征信职能，权限职责划分不明，考核处罚机制未建立，使基层央行开展工作不能理直气壮、严肃得力。人民银行基层行开展了信贷征信咨询系统、个人信息系统等，但在金融系统查询中参与热情不高，人行在开展此项工作时金融机构报送资料不准确、内容不完善，仅为应付人行的检查而填制，没有强制措施督促认真落实，实际上是权威性不高，举步艰难，这同样是体制、机制、法制不健全给基层央行工作带来的困难。
六是利率控制难。自利率市场化以来，人民银行总行充分运用利率手段来调节经济，促进国内资金资源的优化配置，提高了资金使用效益，这从市场配置资源角度来看是正确的。但是因区域经济发展的不平衡性，特别是西部落后地区，发展远远滞后，资金存量少，经济效益低，特别是农民在贷款难、增收难上加难的情况下，贫困地区金融机构将贷款利率不断上浮，在基准利率基础上上，浮1-5倍～2.5倍不等，年息10%～13%的贷款比比皆是；有的农村信用社竟然将央行的支农再贷款利。率与普通贷款利率一样对待，执行一个标准，使支农再贷款失去政策导向性，这样高利率的贷款农民也并不容易获得，实际上并没有发挥支农作用，农民普遍感到承受不了。基层央行在检查纠正时总认为利率市场化，贷与不贷、贷多贷少、利率高低是由借贷双方自行决定的事，并不愿意接受人行的指导。利率市场化以后应当赋予基层央行_定的调控权，不能搞“一刀切”的利率市场化，要区别发达地区与落后地区，由基层央行制定该地区执行利率上浮标准，否则，越是贫困地区，信贷资金流失越严重的恶性循环将不断加剧，贫困地区资金“东南飞”、发展资金稀缺等因素将是严重制约社会主义新农村建设和国家扶贫开发战略的实施重要因素。
二、改进工作建议。
一是建议尽快修改《中国人民银行法》。人民银行担当全局的金融稳定、金融调控、制定和严格执行货币政策，实现货币政策调控目标的任务，币值稳定、经济增长，这是大目标，是金融和全社会经济宏观调控的核心目标。而银监、证监、保监“三会”监管目标是预防和化解金融风险、保护存款人、持券人、被保险人的合法权益，这是子目标，是部门体系目标。子目标的。实现必须服从服务于核心目标的实现；另则，重大风险的化解还需要“中央银行”作为最后贷款人、银行的银行、政府。的银行来解决。而目前的体制是中央银行与“三会，都属正部级单位，谁不管谁，没有隶属关系和监管情况汇报制度，这种体制上的缺陷给基层央行开展工作带来被动，使区域金融调节、货币政策的传导与执行严重弱化。区域金融调节手段的弱化必然对全国金融宏观调控的效果产生消诚作用。比如城市房地产过热产生的“泡沫经济”，金融、证券、保险市场的资金运动，金融支持“三农，的力度空间，民间借贷的规范引导，基层央行因缺乏对商业银行的检查权处置权，使基层央行的金融调控难上加难。《人民银行法》第33条规定，中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构进行检查监督国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起30日内予以回复。问题是：其一，如果银行业监督管理机构的回复与检查对央行实现货币政策调控与金融稳定的相关情况不相一致甚至互相矛盾怎么办？并且来回必须由国务院出面协调，丧失了检查处置的时效性。其二，基层央行的区域调控检查是否可以报请地方政府审批、基层银行业监管机构检查？没有规定、没有具体操作手段。故要修改《人民银行法》的有关章节。突出央行超然地位、设立央行指导下的银监、证监、保监“三会”监管制度，人民银行要根据全局和局部货币政策的贯彻情况、资金运动随时进行，重点检查调控，监管部门应及时将局部风险、系统性风险报告各级基层央行，逐级汇总人民银行总行，要赋予各级央行随时检查金融机构风险的权力，这样化解局域性风险、系统性风险，贯彻落实货币信贷政策才有实际效果。央行要有权直接要求“三会”检查相关业务，努力实现金融调控有力、金融稳定、币值稳定、经济发展。
二是赋予基层央行一定的利率监控和调节手段，增强支农再贷款对西部贫困地区的支持力度。利率作为调节经济的杠杆，在不同的经济区域有不同的调节作用，全国“一刀切”的利率政策和利率市场化改革对贫困地区影响较大，在社会主义市场经济运行机制还不完善的情况下，贫困地区农民贷款利率上浮过高直接影响农民增收难的问题不容忽视，要给贫困地区央行适当的利率监控权，贫困与发达地区利率执行必须区别对待，否则市场配置资金的结果只能使资金继续流向发达地区，帮富不帮贫。另则，贫困地区发展资金相当缺乏，资金紧张与资金外流的现象同时存在，金融服务与金融调节应当对社会主义新农村建设、对西部扶贫开发战略的实施提供必要的货币政策措施，建议央行应选择支农再贷款的承担行，只要能够确保支农再贷款安全的前提下，农行和农村信用社哪一家能够有效支持“三农”，央行就给哪家投放支农再贷款，使再贷款免受被动支持一家金融机构而导致在管理使用上出现的丧失支农性质和政策导向，增强基层央行货币政策工具的调节手段，提高执行货币政策的能力。
三是金融征信、反洗钱、现金管理这些工作必须制定相关配套法律法规。基层行在开展以上工作中困难重重，关键是没有相关职责分明的法律法规，职责权限不明，基层央行小机关（科级）牵头协调大单位（县处级），无论是在工作力度、相关措施的督促落实。
工作定性与查处上都具有一定的难度。要赋予基层央行一定的执法权力，要尽快出台《反洗钱法》，出台新的《征信管理条例》、《现金管理条例》，进一步明确职责，用法律和经济手段双向控制，促进国家反洗钱工作、社会征信及信用体系建设工作、现金账户管理工作走向一个崭新的阶段，有效地服务于社会主义市场经济建设的各个方面。
随着人民银行体制改革职能转换的不断深入，国务院赋予人民银行的总体职责有14项，到地、市、县一级人民银行的主要职责集中体现在贯彻执行货币政策、保持金融稳定、提供金融服务等三个方面。人民银行基层行在保持金融稳定、贯彻执行货币政策、协调与政府宏观调控相适应的金融调控的操作手段、反洗钱、反假币、征信及推进社会信用体系建设、利率控制、现金管理等方面的执法处罚权限弱化，出现了“窗口指导”难，综合协调难，区域金融调控难，反洗钱、征信、利率控制管理难等职责与职权的不对称状况。
一、存在的突出问题一是货币政策执行监督难。首先，基层行在落实货币信贷政策时通常以分析监测、“窗口指导”、座谈会通报、联席会议汇报等软方式，协调区域经济因地域、季节、结构调整等政策性贷款及行业贷款的投放、投量，监测调整区域信贷总量，督促落实“三农”贷款、下岗失业、子女上学、中小企业贷款等。基层央行货币政策可操作手段缺乏、金融调控手段弱化，出现了区域货币总量大量外流，严重地缩减了贫困地区信贷资金总量，制约了货币政策的导向作用。表现出工行、农行、邮储资金大量外流对西部落后地区县域经济产生了“抽水机”和“紧缩银根”的影响，加剧了贫困地区资金紧张，筹资成本高涨和利率的居高不下，严重点讲，资金的短缺已经阻滞了誓国家开发中西部战略”“扶贫开发战略”和“社会主义新农村建设战略”的实施，如果人民银行基层行没有检查落实处罚的硬手段加以控制贫困县域资金外流现象，这种经济现象将导致货币政策的执行和金融调控大打折扣，工行、农行、邮政储蓄机构在追求利润最大化和上一级法人管理的体制下，不会自觉听取并执行基层央行的“窗口指导”，形成货币政策执行难的局面。其次，货币政策工具支农再贷款只对农信社一家使用，农信社在不断上浮贷款利率的同时，对再贷款利率也上浮过高，基层央行多次检查处理仍然出现前查后犯，多数地县将再贷款利率与普通贷款利率两方面执行一个标准，丧失政策导向，高利率使农民难以承受。再次，再贴现和公开市场操作基层行基本不用，只要及时监测好法定存款准备金，确保足额交存和搞好基础货币的发行与回笼就是落实了货币政策。可见区域经济的发展中区域货币政策的调节手段有限，区域货币政策与财政政策的调节不协调配套，基层央行货币政策执行和金融调控操作手段亟待提高。
二是金融稳定监督检查难。基层央行作为保持区域货币市场、资本市场、保险市场的稳定、防范系统性金融风险的机构，对区域金融的相对稳定具有不可推卸的责任，但对银行业机构、保险机构可能带来的风险只能从报表报告上监测，没有监督检查的职责及权限，基层人民银行更没有权利要求监管当局等“三会”基层机构检查相关风险，无权要求监管办事处将检查结果报当地央行，由央行制定预防局部风险、处置风险、保持区域金融稳定的措施（包括救助和履行最后贷款人职责）事实上保持金融稳定、贯彻货币政策、保持币值稳定、促进经济增长是金融调控的核心目标，履行核心目标的基层央行却没有随时检查、协调、操作的手段，而由以履行监管职责、维护存款人合法权益为目标的监管当局承担检查监督权，基层监管办事处又无监督银行机构贯彻货币政策目标的职责，形成了金融调控目标与监管目标的“两张皮”。这是体制制度的缺陷带来基层央行职责与手段的不对称。西部贫困地区银行机构及保险市场萎缩，证券市场少有，信贷、理赔不规范，商业贿赂时有发生，局部风险隐患时有突出，基层央行预防和处置风险的手段有限，与协调预防化解区域性、系统性风险的，职责不对称。银监、保监、证监“三会”的监管应围绕央行金融稳定和货币政策目标的核心指标大局，兼顾存款人合法权益监管目标。
三是区域金融调控难。因区域经济发展的不平衡性，财政与信贷投资配合、政策性贷款的协调、银行间的拆借、区域资金市场民间融资、区域资金的运动等都需要基层央行的调节参与；区域经济增长的快与慢、产业投资增长的速度、区域经济的季节特征、区域发展规划等政府需要基层央行提出建议；政府的经济调控需要基层央行的金融调控的配合与协调，财政政策与货币政策也需要某种默契协调；区域经济的季节特征更加需要政策性贷款与支农再贷款及信贷资金的及时支持。这就需要基层央行有一定手段加以协调，合理配置区域资金资源，这种手段应该包括政策性手段和经济手段。目前，基层央行只有用再贷款手段加以引导，对商业银行、农信社的检查处罚等经济手段基本没有，基层央行的劝导基本不发挥作用。从而形成区域金融调控“真空”，与基层央行发挥，区域金融调控职责不对称。
四是反洗钱工作推行难。首先，反洗钱是同犯罪作斗争的一项艰苦复杂的执法工作。目前国家正在立法，反洗钱工作的依据只是人民银行发布的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，明确的只是对银行类金融机构的反洗钱监管要求，缺乏国家层面的反洗钱法律保障和制度安排；地方政府、公安部门和检察、法院等司法机关对反洗钱缺乏热情和活力，基层县支行作为一个科级单位要协调县政府、县公、检、法等县处级单位参与到发洗第二部分。货币政策钱工作中来难度加大。其次，由人民银行牵头组织反洗钱联席会议制度和金融监管协调机制因缺乏法律对相关部门单位履行反洗钱义务的强制约束，在具体工作中存在信息难共享、线索难调查、交易难查办等不少困难。第三，《金融机构反洗钱规定》第20条规定却对违反规定的金融机构可以由央行“责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，可以处3万元以下罚款；情节严重的，可以取消直接责任的高级管理人员的任职资格”，但央行职责调整，已无权干涉高管人员的任职资格管理，基层央行反洗钱检查处罚措施就难以落实，形成基层央行职责与职权的不对称，开展反洗钱工作十分被动、难度大。
五是征信及推进社会信用体系建设难。征信是人民银行在金融系统内开展的企业法人及个人银行贷款及信誉情况的登记反映，是推进社会信用体系建设的重要组成部分。目前，我国信用评级政出多门，社会认知度较低，《中国人民银行法》没有明确信贷征信职能，权限职责划分不明，考核处罚机制未建立，使基层央行开展工作不能理直气壮、严肃得力。人民银行基层行开展了信贷征信咨询系统、个人信息系统等，但在金融系统查询中参与热情不高，人行在开展此项工作时金融机构报送资料不准确、内容不完善，仅为应付人行的检查而填制，没有强制措施督促认真落实，实际上是权威性不高，举步艰难，这同样是体制、机制、法制不健全给基层央行工作带来的困难。
六是利率控制难。自利率市场化以来，人民银行总行充分运用利率手段来调节经济，促进国内资金资源的优化配置，提高了资金使用效益，这从市场配置资源角度来看是正确的。但是因区域经济发展的不平衡性，特别是西部落后地区，发展远远滞后，资金存量少，经济效益低，特别是农民在贷款难、增收难上加难的情况下，贫困地区金融机构将贷款利率不断上浮，在基准利率基础上上，浮1-5倍～2.5倍不等，年息10%～13%的贷款比比皆是；有的农村信用社竟然将央行的支农再贷款利。率与普通贷款利率一样对待，执行一个标准，使支农再贷款失去政策导向性，这样高利率的贷款农民也并不容易获得，实际上并没有发挥支农作用，农民普遍感到承受不了。基层央行在检查纠正时总认为利率市场化，贷与不贷、贷多贷少、利率高低是由借贷双方自行决定的事，并不愿意接受人行的指导。利率市场化以后应当赋予基层央行_定的调控权，不能搞“一刀切”的利率市场化，要区别发达地区与落后地区，由基层央行制定该地区执行利率上浮标准，否则，越是贫困地区，信贷资金流失越严重的恶性循环将不断加剧，贫困地区资金“东南飞”、发展资金稀缺等因素将是严重制约社会主义新农村建设和国家扶贫开发战略的实施重要因素。
二、改进工作建议。
一是建议尽快修改《中国人民银行法》。人民银行担当全局的金融稳定、金融调控、制定和严格执行货币政策，实现货币政策调控目标的任务，币值稳定、经济增长，这是大目标，是金融和全社会经济宏观调控的核心目标。而银监、证监、保监“三会”监管目标是预防和化解金融风险、保护存款人、持券人、被保险人的合法权益，这是子目标，是部门体系目标。子目标的。实现必须服从服务于核心目标的实现；另则，重大风险的化解还需要“中央银行”作为最后贷款人、银行的银行、政府。的银行来解决。而目前的体制是中央银行与“三会，都属正部级单位，谁不管谁，没有隶属关系和监管情况汇报制度，这种体制上的缺陷给基层央行开展工作带来被动，使区域金融调节、货币政策的传导与执行严重弱化。区域金融调节手段的弱化必然对全国金融宏观调控的效果产生消诚作用。比如城市房地产过热产生的“泡沫经济”，金融、证券、保险市场的资金运动，金融支持“三农，的力度空间，民间借贷的规范引导，基层央行因缺乏对商业银行的检查权处置权，使基层央行的金融调控难上加难。《人民银行法》第33条规定，中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构进行检查监督国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起30日内予以回复。问题是：其一，如果银行业监督管理机构的回复与检查对央行实现货币政策调控与金融稳定的相关情况不相一致甚至互相矛盾怎么办？并且来回必须由国务院出面协调，丧失了检查处置的时效性。其二，基层央行的区域调控检查是否可以报请地方政府审批、基层银行业监管机构检查？没有规定、没有具体操作手段。故要修改《人民银行法》的有关章节。突出央行超然地位、设立央行指导下的银监、证监、保监“三会”监管制度，人民银行要根据全局和局部货币政策的贯彻情况、资金运动随时进行，重点检查调控，监管部门应及时将局部风险、系统性风险报告各级基层央行，逐级汇总人民银行总行，要赋予各级央行随时检查金融机构风险的权力，这样化解局域性风险、系统性风险，贯彻落实货币信贷政策才有实际效果。央行要有权直接要求“三会”检查相关业务，努力实现金融调控有力、金融稳定、币值稳定、经济发展。
二是赋予基层央行一定的利率监控和调节手段，增强支农再贷款对西部贫困地区的支持力度。利率作为调节经济的杠杆，在不同的经济区域有不同的调节作用，全国“一刀切”的利率政策和利率市场化改革对贫困地区影响较大，在社会主义市场经济运行机制还不完善的情况下，贫困地区农民贷款利率上浮过高直接影响农民增收难的问题不容忽视，要给贫困地区央行适当的利率监控权，贫困与发达地区利率执行必须区别对待，否则市场配置资金的结果只能使资金继续流向发达地区，帮富不帮贫。另则，贫困地区发展资金相当缺乏，资金紧张与资金外流的现象同时存在，金融服务与金融调节应当对社会主义新农村建设、对西部扶贫开发战略的实施提供必要的货币政策措施，建议央行应选择支农再贷款的承担行，只要能够确保支农再贷款安全的前提下，农行和农村信用社哪一家能够有效支持“三农”，央行就给哪家投放支农再贷款，使再贷款免受被动支持一家金融机构而导致在管理使用上出现的丧失支农性质和政策导向，增强基层央行货币政策工具的调节手段，提高执行货币政策的能力。
三是金融征信、反洗钱、现金管理这些工作必须制定相关配套法律法规。基层行在开展以上工作中困难重重，关键是没有相关职责分明的法律法规，职责权限不明，基层央行小机关（科级）牵头协调大单位（县处级），无论是在工作力度、相关措施的督促落实。
工作定性与查处上都具有一定的难度。要赋予基层央行一定的执法权力，要尽快出台《反洗钱法》，出台新的《征信管理条例》、《现金管理条例》，进一步明确职责，用法律和经济手段双向控制，促进国家反洗钱工作、社会征信及信用体系建设工作、现金账户管理工作走向一个崭新的阶段，有效地服务于社会主义市场经济建设的各个方面。