对贫困地区扶贫贷款大量沉淀成因的分析与对策建议
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对临潭县6000多万元扶贫贷款的跟踪调查扶贫贷款对于支持贫困落后地区的经济发展，解决贫困人口温饱脱贫起到了积极作用，但由于扶贫贷款资金的发放、使用和收回在宏观上存在计划体制与市场体制的过渡，政策性与经营性的不衔接，微观上存在政府部门与商业银行的矛盾，从而导致扶贫贷款在整个运行管理中出现了大量的沉淀和无法收回的局面，尽管政府采取了贴息补偿，但扶贫贷款回收率低，造成基层发放扶贫贷款的金融机构负担加重，亏损不断增大，投放积极性大大降低，引起了全社会的关注。最近，我们对临潭县历年来扶贫贷款的使用状况进行了调查。
一、扶贫贷款政策实施情况。
1．临潭县概况。临潭县现辖3镇16乡，141个村委会，723个村民小组，总人口14.91万人，其中农业人口13.7万人。境内居住着汉、回、藏等12个民族。基本县情是山地多、川地少，旱地多、水地少，人口多、土地少，“四荒地”多、林草地少，广种薄收，结构单一，自然资源贫乏，海拔较高，属于高寒阴湿地区，是国家扶贫开发工作重点县之一。
2．扶贫贷款发放的基本情况。截至到2005年末，临潭农行扶贫贷款余额6710万元，其中不良贷款高达6710万元，占贷款总额的100%，扶贫贷款资产质量之差让人休目。
二、造成扶贫贷款大量沉淀、流失的原因。
1．群众认识有误区。首先在认识上就有偏见，许多人把扶贫贷款视同财政资金或救济款，认为贷了不用偿还或还不了国家会核销；而另一些人认为扶贫贷款就是到户贷款，变相硬性规定到户贷款比例，私自减少贷款程序；更有甚者，乡、村干部代替农户贷款，从中收取好处费，造成了部分不符合贷款条件的农户得到了贷款。
2．重放轻管，贷款回收难。是从外部看，党政机关、扶贫办等相关部门对扶贫贷款的发放十分热心，争先恐后地推荐项目，密切注意贷款意向安排。贷款到位后，对扶贫贷款效益如何，如何使贷款发挥最大作用，扶起来了没有，这些主管部门并不太关心，甚至在收贷收息时为贷户说好话。二是从银行内部看，一些员工对扶贫贷款的清收和管理存在认识上偏差；重常规贷款、轻扶贫贷款，错误地认为扶贫贷款的发放有专门政策，清收也要靠政策；加上扶贫贷款发放面宽，前几年扶贫贷款以“撒胡椒面”的形式发放，目前的状况是点多、面广，清收难度十分大，出现坐等观望情况，缺乏主动性和积极性。三是扶贫贷款三次转移管理者，最早一由_农业银行发放并进行管理，1995年农发行成立后划归农发行管理，由于农发行机构小、人员少，扶贫贷款由农发行委托农村信用社代理。1997由于撤并农发行后，扶贫贷款又由农业专柜代理，在移交过程中有部分信用社把自身的部分不良贷款置换成了扶贫贷款，从而形成了扶贫贷款的大量沉淀，加上这其间跨度较大，催收力度时紧时松，部分贷户已形成“绝户”，呆账、坏账资金不断上升，事实上已经很难收回。
3．由于临潭自然条件差，农业低效益，农业一年只收一茬，且严重的靠天吃饭，每年自然灾害频繁，农民增收十分缓慢，导致扶贫贷款效益差。农户种植、加工农副产品受到市场、灾害、科技、管理、环境等因素的制约，其农业效益很差。一旦某个因素发生变化，就会使经营农户损失惨重，农户无力还贷造成贷款风险。
4．历年来政府部门协调配合不够，管放不管收，一些地方机构不顾客观条件，不认真调查研究，到现在还以现场办公会、行政干预拍板方式盲目确定产业项目和对贷户发放贷款，如；育肥牛、小尾寒羊、药材种植等等，由于产、供、销不能很好衔接，前期的扶贫贷款往往打了“水漂”，而地方政府只看到全额或部分补贴利息，热衷于发放贷款，不重视配合发放贷款机构对到期贷款的收回，增加了银行清收盘活不良贷款的难度。
5．扶贫贷款存在着“四低”问题；一是借款质量低。由于扶贫。贷款发放期限较长，资产质量之差让人怵目，截至2005年12月末，临潭县已有6710万元扶贫贷款余额转为不良贷款。二是风险防范能力低。从扶贫贷款保全来看，信用贷款占42%，担保贷款占23．%，抵押贷款占35%0若以《担保法》来衡量担保贷款质量，60%贷款手续不齐全，程序不合规，属于无效担保。三是社会效益低。至2005年年末，临潭县使用扶贫贷款的企业已改制完毕，这些企业已无效益可言。四是农行自身效益低。随着扶贫贷款的增加，临潭农行的亏损也同步增长。
三，对策建议1．实行资信证管理办法，努力培育农户的诚信意识。根据农户家庭基本情况，包括家庭主要成员、家庭收入、家庭实有财产及所从事的生产经营项目，核定贷款限额，贷款方式，对符合贷款条件的农户签发信用证，以“公司十农户十基地”对持有信用证的贫困户在发放到户扶贫贷款时，采取“核定限额、随用随贷、余额控制、周转使用、次数不限”的管理办法，有效地简化贷款手续，方便，贫困户借款和还款。
2．坚持有所为有所不为的原则，严把贷款投放关。扶贫贷款要真正“放得出”，最重要的是要“放得准”，要根据市、县（区）政府综合扶贫发展规划，在贷款投向上，凡是能够促进贫困地区农民脱贫、推动地方经济发展的项目，都大力支持。在扶持方式上，要坚持产业带动的原则，做到支持一个“龙头企业”，带动一个产业基地；支持一个“种植养殖大户”，带动一方农民富裕，实现扶体，扶户“一体化”，企业、农民、农行“三受益”。
3．完善扶贫贷款管理协调机制，一是确保扶贫贷款“收得回”。要充分发挥地方党政在扶贫贷款回收中的作用，银行部门要主动多向地方党政部门汇报扶贫信贷工作的重点、难点问题，由县政府出面与乡镇政府签订责任书，落实“双挂钩”（即扶贫贷款收回与乡镇财政经费挂钩；收回扶贫到户贷款与乡镇主管领导年薪挂钩）的形式，以取得乡镇党政部门对扶贫贷款工作的支持和约束机制；二是要继续发挥扶贫部门的作用，银行要加强与扶贫部门的沟通与联系，使双方在扶贫贷款工作中做到思．想一致；口径一致，行动一致；三是要充分发挥农行自身的力量，完善扶贫贷款管理激励约束机制，将扶贫贷款的收回参考农行常规贷款收回办法，按收回的比例奖励信贷员，充分调动信贷人员清收的积极性。
4．培育多家金融机构共同参与的扶贫贷款供应机制。为真正落实中央提出的“培育竞争性的农村金融市场”的要求，建议将农业发展银行、农村信用社纳入扶贫贷款经办行，增加扶贫贷款经办机构；特别是在金融机构普遍向城市集中的同时，农业发展银行要业务“下乡”，将农村政策性信贷业务承担起来，真正发挥政策性银行的作用；利用信用社点多面广的有利条件，对涉及农户较广和分散的扶贫贷款鼓励农村信用社经办。各金融机构在对经办扶贫贷款基层行的考核上，应根据实际情况实行有区别的对待，列入单项考核。同时要从严把握扶贫贷款的立项，特别是对贴息贷款要真正使其用在能促进贫困地区的资源利用和贫困农户增收的项目上，防止“扶富不扶贫”，扶了还是贫，切实防止扶贫贷款挤占挪用，将有限的资金用在刀刃上。
5．以“造血”为主，辅之必要的“输血”，同时兼顾有偿投入使用和无偿投入使用相结合的原则。扶贫贷款在投入使用过程中要加强“输血”功能的应用，解决贫困者眼前的困难，为维持简单再生产和扩大再生产打下坚实的基础。但在实施过程中不能仅偏重“输血”，“输血”不是扶贫的目的，相反会造成被扶贫对象的自卑和依赖心理的产生。为此，必须偏重于“造血”功能，开发新产品和新能源，让扶贫贷款真正地启动经济的发展，充分发挥扶贫贷款的经济效益、社会效益及其生态效益。同时还应该考虑到贫困地区的自我积累能力较弱，效益较低的实际情况，对一些整体效果、全局利益好的项目，应无偿扶持。这样，有利于增强贫困地区致富的基础，增加其发展的后劲。对经济效益较好、具有偿还能力的贫困乡、村、户所用的扶贫资金，采用市场运用的方式，要求偿还，这在客观上就加大了扶贫投资主体中介机构银行和被扶贫对象的压力，由于压力的存在，就会保证借贷双方都要不惜余力地投入对造血项目的科学论证和反复筛选，有效地推动贫困地区的“造血”项目建设。
总之，要真正使用好、管理好扶贫贷款，提高其使用效率，在市场经济条件下，必须尽快地将扶贫贷款投入转向主要依靠市场运行的轨道上来，基于扶贫贷款投入带有浓重的政府行为，则应在政府帮助提供、动员扶贫贷款和对扶贫贷款使用的效益进行监督的前提下，将其分配的中间过程交给市场来运作，同时，要把政府、银行和其他非政府机构的合力集中在一起，才能真正地让扶贫贷款在市场运作中顺利地运行，并产生应有的效应，拉动经济增长，促使扶贫效益提高，为贫困群众脱贫奠定坚实基础，为建立社会主义薪农村真正发挥扶贫贷款应有的作用。
对临潭县6000多万元扶贫贷款的跟踪调查扶贫贷款对于支持贫困落后地区的经济发展，解决贫困人口温饱脱贫起到了积极作用，但由于扶贫贷款资金的发放、使用和收回在宏观上存在计划体制与市场体制的过渡，政策性与经营性的不衔接，微观上存在政府部门与商业银行的矛盾，从而导致扶贫贷款在整个运行管理中出现了大量的沉淀和无法收回的局面，尽管政府采取了贴息补偿，但扶贫贷款回收率低，造成基层发放扶贫贷款的金融机构负担加重，亏损不断增大，投放积极性大大降低，引起了全社会的关注。最近，我们对临潭县历年来扶贫贷款的使用状况进行了调查。
一、扶贫贷款政策实施情况。
1．临潭县概况。临潭县现辖3镇16乡，141个村委会，723个村民小组，总人口14.91万人，其中农业人口13.7万人。境内居住着汉、回、藏等12个民族。基本县情是山地多、川地少，旱地多、水地少，人口多、土地少，“四荒地”多、林草地少，广种薄收，结构单一，自然资源贫乏，海拔较高，属于高寒阴湿地区，是国家扶贫开发工作重点县之一。
2．扶贫贷款发放的基本情况。截至到2005年末，临潭农行扶贫贷款余额6710万元，其中不良贷款高达6710万元，占贷款总额的100%，扶贫贷款资产质量之差让人休目。
二、造成扶贫贷款大量沉淀、流失的原因。
1．群众认识有误区。首先在认识上就有偏见，许多人把扶贫贷款视同财政资金或救济款，认为贷了不用偿还或还不了国家会核销；而另一些人认为扶贫贷款就是到户贷款，变相硬性规定到户贷款比例，私自减少贷款程序；更有甚者，乡、村干部代替农户贷款，从中收取好处费，造成了部分不符合贷款条件的农户得到了贷款。
2．重放轻管，贷款回收难。是从外部看，党政机关、扶贫办等相关部门对扶贫贷款的发放十分热心，争先恐后地推荐项目，密切注意贷款意向安排。贷款到位后，对扶贫贷款效益如何，如何使贷款发挥最大作用，扶起来了没有，这些主管部门并不太关心，甚至在收贷收息时为贷户说好话。二是从银行内部看，一些员工对扶贫贷款的清收和管理存在认识上偏差；重常规贷款、轻扶贫贷款，错误地认为扶贫贷款的发放有专门政策，清收也要靠政策；加上扶贫贷款发放面宽，前几年扶贫贷款以“撒胡椒面”的形式发放，目前的状况是点多、面广，清收难度十分大，出现坐等观望情况，缺乏主动性和积极性。三是扶贫贷款三次转移管理者，最早一由_农业银行发放并进行管理，1995年农发行成立后划归农发行管理，由于农发行机构小、人员少，扶贫贷款由农发行委托农村信用社代理。1997由于撤并农发行后，扶贫贷款又由农业专柜代理，在移交过程中有部分信用社把自身的部分不良贷款置换成了扶贫贷款，从而形成了扶贫贷款的大量沉淀，加上这其间跨度较大，催收力度时紧时松，部分贷户已形成“绝户”，呆账、坏账资金不断上升，事实上已经很难收回。
3．由于临潭自然条件差，农业低效益，农业一年只收一茬，且严重的靠天吃饭，每年自然灾害频繁，农民增收十分缓慢，导致扶贫贷款效益差。农户种植、加工农副产品受到市场、灾害、科技、管理、环境等因素的制约，其农业效益很差。一旦某个因素发生变化，就会使经营农户损失惨重，农户无力还贷造成贷款风险。
4．历年来政府部门协调配合不够，管放不管收，一些地方机构不顾客观条件，不认真调查研究，到现在还以现场办公会、行政干预拍板方式盲目确定产业项目和对贷户发放贷款，如；育肥牛、小尾寒羊、药材种植等等，由于产、供、销不能很好衔接，前期的扶贫贷款往往打了“水漂”，而地方政府只看到全额或部分补贴利息，热衷于发放贷款，不重视配合发放贷款机构对到期贷款的收回，增加了银行清收盘活不良贷款的难度。
5．扶贫贷款存在着“四低”问题；一是借款质量低。由于扶贫。贷款发放期限较长，资产质量之差让人怵目，截至2005年12月末，临潭县已有6710万元扶贫贷款余额转为不良贷款。二是风险防范能力低。从扶贫贷款保全来看，信用贷款占42%，担保贷款占23．%，抵押贷款占35%0若以《担保法》来衡量担保贷款质量，60%贷款手续不齐全，程序不合规，属于无效担保。三是社会效益低。至2005年年末，临潭县使用扶贫贷款的企业已改制完毕，这些企业已无效益可言。四是农行自身效益低。随着扶贫贷款的增加，临潭农行的亏损也同步增长。
三，对策建议1．实行资信证管理办法，努力培育农户的诚信意识。根据农户家庭基本情况，包括家庭主要成员、家庭收入、家庭实有财产及所从事的生产经营项目，核定贷款限额，贷款方式，对符合贷款条件的农户签发信用证，以“公司十农户十基地”对持有信用证的贫困户在发放到户扶贫贷款时，采取“核定限额、随用随贷、余额控制、周转使用、次数不限”的管理办法，有效地简化贷款手续，方便，贫困户借款和还款。
2．坚持有所为有所不为的原则，严把贷款投放关。扶贫贷款要真正“放得出”，最重要的是要“放得准”，要根据市、县（区）政府综合扶贫发展规划，在贷款投向上，凡是能够促进贫困地区农民脱贫、推动地方经济发展的项目，都大力支持。在扶持方式上，要坚持产业带动的原则，做到支持一个“龙头企业”，带动一个产业基地；支持一个“种植养殖大户”，带动一方农民富裕，实现扶体，扶户“一体化”，企业、农民、农行“三受益”。
3．完善扶贫贷款管理协调机制，一是确保扶贫贷款“收得回”。要充分发挥地方党政在扶贫贷款回收中的作用，银行部门要主动多向地方党政部门汇报扶贫信贷工作的重点、难点问题，由县政府出面与乡镇政府签订责任书，落实“双挂钩”（即扶贫贷款收回与乡镇财政经费挂钩；收回扶贫到户贷款与乡镇主管领导年薪挂钩）的形式，以取得乡镇党政部门对扶贫贷款工作的支持和约束机制；二是要继续发挥扶贫部门的作用，银行要加强与扶贫部门的沟通与联系，使双方在扶贫贷款工作中做到思．想一致；口径一致，行动一致；三是要充分发挥农行自身的力量，完善扶贫贷款管理激励约束机制，将扶贫贷款的收回参考农行常规贷款收回办法，按收回的比例奖励信贷员，充分调动信贷人员清收的积极性。
4．培育多家金融机构共同参与的扶贫贷款供应机制。为真正落实中央提出的“培育竞争性的农村金融市场”的要求，建议将农业发展银行、农村信用社纳入扶贫贷款经办行，增加扶贫贷款经办机构；特别是在金融机构普遍向城市集中的同时，农业发展银行要业务“下乡”，将农村政策性信贷业务承担起来，真正发挥政策性银行的作用；利用信用社点多面广的有利条件，对涉及农户较广和分散的扶贫贷款鼓励农村信用社经办。各金融机构在对经办扶贫贷款基层行的考核上，应根据实际情况实行有区别的对待，列入单项考核。同时要从严把握扶贫贷款的立项，特别是对贴息贷款要真正使其用在能促进贫困地区的资源利用和贫困农户增收的项目上，防止“扶富不扶贫”，扶了还是贫，切实防止扶贫贷款挤占挪用，将有限的资金用在刀刃上。
5．以“造血”为主，辅之必要的“输血”，同时兼顾有偿投入使用和无偿投入使用相结合的原则。扶贫贷款在投入使用过程中要加强“输血”功能的应用，解决贫困者眼前的困难，为维持简单再生产和扩大再生产打下坚实的基础。但在实施过程中不能仅偏重“输血”，“输血”不是扶贫的目的，相反会造成被扶贫对象的自卑和依赖心理的产生。为此，必须偏重于“造血”功能，开发新产品和新能源，让扶贫贷款真正地启动经济的发展，充分发挥扶贫贷款的经济效益、社会效益及其生态效益。同时还应该考虑到贫困地区的自我积累能力较弱，效益较低的实际情况，对一些整体效果、全局利益好的项目，应无偿扶持。这样，有利于增强贫困地区致富的基础，增加其发展的后劲。对经济效益较好、具有偿还能力的贫困乡、村、户所用的扶贫资金，采用市场运用的方式，要求偿还，这在客观上就加大了扶贫投资主体中介机构银行和被扶贫对象的压力，由于压力的存在，就会保证借贷双方都要不惜余力地投入对造血项目的科学论证和反复筛选，有效地推动贫困地区的“造血”项目建设。
总之，要真正使用好、管理好扶贫贷款，提高其使用效率，在市场经济条件下，必须尽快地将扶贫贷款投入转向主要依靠市场运行的轨道上来，基于扶贫贷款投入带有浓重的政府行为，则应在政府帮助提供、动员扶贫贷款和对扶贫贷款使用的效益进行监督的前提下，将其分配的中间过程交给市场来运作，同时，要把政府、银行和其他非政府机构的合力集中在一起，才能真正地让扶贫贷款在市场运作中顺利地运行，并产生应有的效应，拉动经济增长，促使扶贫效益提高，为贫困群众脱贫奠定坚实基础，为建立社会主义薪农村真正发挥扶贫贷款应有的作用。